珠三角城际铁路的迷茫与新生

Metro Bay 地铁大湾区

批注

近日Metro Bay得到一位深入研究珠三角城际的资深大佬读者投稿。珠三角，土地紧张、城镇密集，城际铁路网的建设触及不同的城市、不同的主体，有过沉浮，有过曲折。在大湾区时代，城际铁路如何向未来？让我们知历史，知兴替。本文详细回顾了珠三角城际的发展史和其中的波折往事，从而更好地展望未来。

|文：新空调硬座

在2022年到来的前一分钟，珠三角城际轨道公司公众号发布消息：广佛南环、佛莞城际正式启动静态验收。消息最后提到，“本次验收是我省铁路建设运营投资体制改革、珠三角城际铁路（广州都市圈）划转广州地铁集团后的首次竣工验收，意义重大、责任重大”。另外有消息说，珠三角城际公司中，原省铁投公司持有（或代持）约75%的股份，将由广州地铁集团承接，广州地铁集团也将成为珠三角城际公司的控股股东。这意味着，本次变革后的珠三角城际，将由广州地铁集团（广州市）自行负责投资及未来的发展；在珠三角城际的设计、建设、运营中广州地铁集团将拥有更大的话语权。

    （参见：【生产】广佛南环、佛莞城际正式启动静态验收）

这样的安排在之前已初显端倪。近期即将建设的广佛西环城际，其前期工作均由广州地铁集团主导。珠三角城际建设运营的探索经历过哪些波折，地铁为什么又能拿到珠三角城际铁路的话语权？从珠三角城际铁路的发展历程当中，可以一探究竟。

廿年谋划，艰辛酝酿

城际轨道交通的规划建设早有提出。随着广州2000年城市战略规划八字方针“北优、南拓、东进、西联”的确立，广州城市轨道交通“2003年规划”中就提出，为奠定广州区域中心城市地位，把顺德五大镇，东莞市莞城区纳入广州地铁网。

↑2003年广州市城市轨道交通线网规划

2005年3月，为适应珠江三角洲地区旅客运输需求快速增长的需要，缓解区域交通运输紧张状况，推进城镇化和经济一体化的进程，提出建设以广州为中心，以广深、广珠城际轨道交通为主轴，覆盖区内主要城市，衔接港澳地区的城际轨道交通网络。国务院审议并原则通过《环渤海京津冀地区、长江三角洲地区、珠江三角洲地区城际轨道交通网规划》，建设内容包括“广州～东莞～深圳”、“广州～珠海”、“广州～佛山”等轨道交通线。

2009年9月，国家发改委批准珠江三角洲地区城际轨道交通网规划（2009年修订），发展目标为形成以广州、深圳、珠海为主要枢纽，覆盖区域内主要城镇，便捷、快速、安全、高效的城际轨道交通网络。实现以广州为中心、主要城市间1小时互通，以及珠江三角洲中部、东部和西部都市区内部1小时互通。提出广佛环线、广佛江珠、中南虎等城际线，基本形成“大湾区规划”前珠三角城际铁路规划架构。

↑2005年批复附图

↑2009年批复附图

省部博弈，分分合合

在城际轨道规划建设的这十几年间，广东省和原铁道部在珠三角城际铁路的各方面理念分分合合。

在2005年珠三角城际规划获得批复前，广东省就与铁道部以各自出资50%的方式组建了广东珠三角城际轨道交通有限责任公司，负责珠三角城际的筹资、建设、经营和还贷。第一条建设的广珠城际即由该公司负责推动，广珠城际也以这样的省部合作的模式建成通车。

2008年，广东省意图单干。2009年批复珠三角城际修订规划后，广东省大幅增加投资，展现以增加投资挤掉铁道部的意图。这一阶段珠三角城际的设计和建设执行《珠三角城际轨道交通设计暂行规定》，车辆选用的是地铁A型车尺寸的珠三角城际动车组，信号制式选用ETCS-1+ATO系统。广东省也组建项目公司，具体负责穗莞深、莞惠、佛肇三条线路的建设。穗莞深城际铁路于2008年12月21日动工建设；莞惠城际于2009年5月8日动工建设；佛肇城际于2009年9月29日动工建设。

2010年7月，原铁道部部长刘志军与原广东省副省长朱小丹在铁道部就加快广东铁路建设发展举行会谈。刘部长指出，围绕珠三角城际轨道交通建设问题，应采取合资建路模式，按照国铁建设和运营标准，以实现互联互通、提高运输效率、发挥路网整体优势为原则，充分发挥各自优势，高标准、高质量、高效率地推进珠三角城际轨道交通建设。2010年8月，铁道部和广东省就部、省双方又好又快地推进广东铁路建设、全面合作建设珠三角城际轨道交通网在广州举行高层会谈，并共同出席会议纪要签字仪式。

原铁道部在重新获得珠三角城际的主导权后，即委托设计院开展穗莞深、佛肇项目可研及初步设计的调整，由此也奠定了珠三角城际的技术路线。

珠三角城际技术标准调整情况（部分）↑

结出硕果，略有苦涩

多年付出迎来收获时刻。2016年3月30日佛肇城际与莞惠城际的常平东站至小金口站段开通运营；莞惠城际常平东站至道滘站段于2017年12月28日开通运营；穗莞深城际新塘南站至深圳机场段于2019年12月15日开通运营。由于这三条线路由国铁集团（原铁道部）与广东省参股投资，自然而然由国铁负责运营，城际铁路的样子也展现在珠三角居民的面前。

需要提前查看时刻表，需要提前买票并根据车次乘车，安检、实名验证，开车前3-5分钟停止检票……一切复杂但又熟悉的流程出现在每一次搭车的经历中。不可否认，城际铁路的通车给沿线居民提供多一种稳定、安全、舒适、较为快捷经济的出行方式，但是很多与地方发展需求上的不匹配，也导致采用国铁的运营管理模式存在着许多令人诟病的地方。

停站没有规律。在佛肇、穗莞深城际的运营当中，对列车时刻表观察不难发现，全天列车的停站是没有一个固定的规律的。“不是每个站都停但每个站都有车停”，基本上是国铁对高铁、城际运行图编排的一个定律。这让很多珠三角城际沿线想随到随走的乘客无所适从，更容易选择其他的出行方式。

出行没有效率。在莞惠城际的运营当中，全天列车都是以“站站停”的模式运营。虽然一天也有50对车运营，但是对一些长途出行的乘客较不友好。莞惠城际的设计时速是160-200km/h，“站站停”模式让这条线路的速度优势难以体现。

管理令人忧虑。搭乘佛肇、穗莞深、莞惠城际的乘客需要提前买票，并根据车票上对应车次检票上车。在明面上，搭乘前后车次的列车都需要额外改签。虽然广铁集团针对城际铁路的售票推出过电子客票和铁路e卡通业务，在近期还推出过“12306支付宝小程序乘车码”的功能，但整体的乘车体验还是较为繁琐的。

服务使人焦虑。在一些大时大节，如春运的时候，广铁出于集团整体的运力调配，经常会抽调原属珠三角城际的动车组到其他运能紧张的长途线路上运营，服务水平大幅下降，出行需求难以满足。

可能会有人说，这不都是正常铁路的运营管理方式吗，这也算令人诟病的点？不要忘记，珠三角城际铁路的站间距为3-5km，沿线也较多经过人口稠密的地区。不论是设以计上还是实际中，对公交化的考虑、对公交化的出行需求都比一些时速200-300km/h，约30km站距的城际高铁要高得多。

力不从心，有意退出

这几条城际从开通到现在都是不温不火的状态，客流都处于较低水平运行。除了线网不成熟的因素，对公交化需求、对地方发展需求回应的不足，也许也是重要的原因之一。

中国铁路经历过一段大发展的时期。但随着前铁道部部长刘志军的下马，原铁道部的指导思想出现了一些调整。盛光祖部长履新以来，对中国高铁“跨越式”的大发展进行了调整，包括全面的降速及延后部分未建高铁项目。这也源于大发展以来原铁道部面临的债务问题。如何获得利益也自然而然成为了国铁烦恼的问题之一。

珠三角城际线网初期不够成熟，本身对乘客的吸引就暂时不大，国铁对城际运营不够上心，不会投放过多成本与资源，服务品质难以得到提升。而对乘客的吸引力不足，客流稀疏，又会加剧这样的情况，导致城际的运营和经营陷入恶性循环。

或许是出于自身债务问题的考虑，除了穗莞深、莞惠、佛肇三条线路，国铁集团也较少参与珠三角城际之后其他线路的投资。在之后建设的城际铁路当中，省方的投资比例更大，或完全没有国铁集团的投资。广清城际、广州东环城际（广州北—白云机场北段）为广东省首个独资铁路项目。（参见：广清城际、新白广城际北段正式启动静态验收）

地铁出马，省方主导

2019年2月，《粤港澳大湾区发展规划纲要》公布。在加快基础设施互联互通的章节，《纲要》提出“提升客货运输服务水平，推进大湾区城际客运公交化运营，推广‘一票式’联程和‘一卡通’服务。”此时城际铁路的建设又回到了省方主导的时代。大湾区战略下，对城际铁路公交化的需求又进一步提升，谁又能在省方主导下开展运营工作？

2019年3月，网络上流传着一张“接管计划”的截图，“以广州地铁集团全面接管珠三角城际铁路项目运营工作为目标，制定一揽子运营接管方案”。

↑2019年资料，已过时

2019年6月11日，广州地铁集团的全资子公司广东城际铁路运营有限公司成立，2019年9月6日上午正式揭牌。2020年初，广东城际公司开始招聘动车司机，为当年开通的广清城际等第一批省方自主运营的城际铁路开展筹备工作。2020年6月，珠三角城际轨道公司与广东城际铁路运营有限公司签订了《珠三角城际（广清、广州东环线）委托运输经营合同》及其专项管理细则，意味着这两条省方自主投资建设的铁路将交由广东城际开展运营工作。（参见：【生产】公司与广东城际运营公司签订委托运输经营合同）

10月27日，广东城际铁路运营有限公司获得国家铁路局颁发铁路运输许可证，广东城际在运营铁路线路拿到了入场券。11月30日，广东城际运营的广清城际铁路花都至清城段、广州东环城际花都至白云机场北段开通运营。

由地铁公司来运营铁路，这在全国来说尚属首次。广东省希望通过引入地铁直接运营城际铁路，一是破除体制机制障碍，让城际铁路和城市的轨道交通能够更加融合，甚至为未来18号线、28号线直通城际铁路铺好管理的路子，避免出现管理壁垒；二是让地铁根据其多年的城市轨道交通运营经验，结合城际出行的特点，探索更健康、更便捷、更符合湾区发展实际、更公交化的城际铁路运营模式。广州地铁也借此机会在多个场合提出推动大湾区内形成“一张网、一张票、一串城”交通格局的战略构想，以回应珠三角、大湾区发展的时代需求。广东城际公司的表现也令人欣慰。站台候车、间隔均匀、快慢车混跑、公交化的票务系统……在这一阶段的运营管理当中，虽然仍有不足，但已经做出了非常有益的尝试，在运营层面真正实现了公交化。现在的运营经验为将来全面接管奠定坚实的基础。

↑红色闸机可刷羊城通

股权划转，更进一步

从以上的回顾中不难看出，利益、股权是管理权归属的一大先决条件；而代表的利益不同，所展现的管理的方式和运营的模式上也有着天壤之差。珠三角要想真正实现公交化的运营，大湾区发展要能因此受益，股权问题是一定要扫除的利益障碍。实际上广东省与国铁集团股权置换的谈判工作已经持续很长一段时间，在2018年，珠三角城际公司的省方股东广东铁投就已经开始这项工作。（参见：铁投集团组织召开路省合资铁路公司股权置换审计评估协调会）

经过近年多次股权置换，省方持股比例逐渐上升，目前已经是珠三角城际公司的大股东，有较大的话语权。国铁下属广州局集团在股权置换工作当中，其所持股份与广东省其他铁路项目进行股权置换。这也是符合两方利益的。国铁基于全国一张网对省内的高铁干线掌握主导权，有利于对全国铁路网运能的调配，也有利于广东省、珠三角与其他省市的联系；地方拥有珠三角城际铁路的主导权，对实现公交化、与珠三角城市既有的城市轨道交通线网深度融合，真正实现基础设施互联互通，支撑广深港、广珠澳科技创新走廊的建设，打造“一小时交通圈”和回应其他广东省、大湾区、珠三角的发展需求有重要的意义。

2021年2月，《广东省国土空间规划（2020—2035年）》向社会公布。规划提出，以超大特大城市及辐射带动功能强的大城市为中心，以1小时通勤圈为基本范围，建设广州都市圈、深圳都市圈、珠江口西岸都市圈、汕揭潮都市圈、湛茂都市圈。为尽快形成根据功能定位分类推进城际铁路建设的新体制，在此背景下，城际铁路的建设运营也从省方主导转由都市圈内的超大、特大城市担当重任，珠三角城际铁路也交由广州、深圳主导规划、建设、运营。在这样的发展背景下，广东铁投（省方）的股份划转给广州地铁集团，广州地铁集团成为珠三角公司的控股股东也是回应现今发展需求的必然举动。

精心谋划，面向未来

2020年7月30日，《粤港澳大湾区城际铁路建设规划》获得批复。（参见：https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/tzgg/202008/t20200804_1235524_ext.html?from=timeline）本轮建设规划全面覆盖大湾区中心城市、节点城市和广州、深圳等重点都市圈。不难看出，批复的线路与广州都市圈、深圳都市圈的构想密切相关。

2021年1月26日下午，广州、珠海、佛山、东莞、中山、江门、肇庆七市城际铁路项目建设工作会议在广州举行。（参见：重磅！七市聚力，“轨道上的广州都市圈”加速形成）上述七市共同研究城际铁路建设，为广州市牵头推进广州都市圈城际铁路工作揭开了序幕。

2021年4月2日上午，深圳都市圈城际铁路建设指挥部第一次会议在深圳举行。深圳、东莞、惠州三市首次宣布加强合作、共同推动建设步伐。（参见：“轨道上的深圳都市圈”呼之欲出）

紧跟广州步伐，2021年11月20日上午，深圳深铁城际铁路运营有限公司成立，这意味着深圳都市圈城际铁路的运营管理工作也迈出了一大步。（参见：助力深圳都市圈出行！深圳深铁城际铁路运营有限公司成立）

制度建设也同样重要。《广东省交通运输厅关于城际铁路运营管理的办法（征求意见稿）》于2021年10月27日向社会征求意见（参见：http://td.gd.gov.cn/hdjlpt/yjzj/answer/15223），办法明确城际铁路运营管理应坚持以人民为中心，遵循安全便捷、服务优质的发展理念，坚持集中调度指挥、统一服务规范、共享生产力和应急救援设施设备，实行公交化、网络化运营。

2021年11月11日～12日，广东省交通运输（公路水路）标准化技术委员会在广东组织召开专家审查会，由中国铁设主导编制的《广东省城际铁路设计细则》（送审稿）顺利通过技术审查，并获得专家的高度评价。《设计细则》的编制工作是适应大湾区城市发展特点，满足大湾区城际功能定位和公交化运营需求，解决大湾区城际铁路近期建设面临主要问题和矛盾，促进大湾区城际高质量可持续发展的具体举措。

（参见：实现大湾区城际铁路“一张网”运行！《广东省城际铁路设计细则》通过专家评审）

写在最后

珠三角城际铁路从03年提出到近年成网，二十几年间，经历过许多讨论、波折、博弈与迷茫。

曾任广州市市长的林树森在他撰写的《广州城记》里回忆道：“广州城市轨道交通‘03年规划’的目标是‘确立广州市作为区域中心城市的地位’……现在规划联通顺德五镇和东莞莞城都是用城际铁路而不是‘03年规划’的地铁，城际铁路拥有自己的属性，短期内不可能像城市地铁一样运行……广州失去了一个抢先联结共同发展的机会。”

当年市长的感叹已是过去，今天改革发展的势头正猛。在国家大力支持发展市郊铁路、城际铁路的大背景下，在“双区建设”、“双城联动”等发展战略的指引和支持下，珠三角城际铁路在这两年已经做出了许多有益的尝试和探索。可以预见，广深两市将充分发挥其辐射带动作用，联合其他城市共同建好、用好大湾区的城际铁路。

正在建设的城际铁路近几年将迎来收获期；《粤港澳大湾区城际铁路建设规划》批复的线路也将在近几年开工建设；新的制度新的体制正在制定和搭建……有新的发展思路和管理体制作支撑，有理由相信今天的愿景将能很快成为明天的现实。大湾区城际铁路的建设正在朝着新的路径前进，奔向又一个大发展时代。便捷、舒适、互联互通的轨道上的大湾区正在加速形成。

个人撰写资料难免有误，还请指正。

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